量水而行 四水施法 河畅水清——湖北丘陵岗地流域综合治理的东宝探索

如果权利思维在有体物之上抽象出所有权，有体物成为所有权的客体，那么权利思维在无体物之上抽象出债权、用益物权、继承权等民事权利后，应该作为民事权利客体的无体物是什么呢？对这个问题的回答是民事客体理论摆脱语境困境的关键，却一直被人忽略，因为人与物对立的物化思维惯性地把民事客体牢牢锁定在有体物与所有权的关系模式之上，从而掩盖了在物化思维转向权利思维的过程中民事客体理论的语境问题。

基于法律制度层面将权利还赋于民的应然要求，了解农民对当前农地改革存在问题的认识至关重要。这就要求解禁抵押等新型土地流转方式，使承包地、宅基地自由流转，使经营性建设用地入市交易。

对于符合土地利用总体规划和城乡规划的存量乡镇企业建设用地，应通过补办集体建设用地使用权出让手续及补缴出让金的方式予以合法化，并将存量乡镇企业建设用地全部纳入有偿使用的轨道。[1]2010年中央一号文件明确提出把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织。保障集体的收益分配权，政府只参与入市收益的二次分配。[8]参见陆剑：《农村土地承包法修改中农民朴素公平观及其制度回应》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2016年第5期。从访谈情况来看，很多农民并不认为进城务工、外出经商是长久之计，而是希望继续保有土地承包经营权资格，不丧失承包经营权人身份。

比较这两个问题的肯定性回答比例可以发现，受访者普遍认为农民转让承包地后不再享有土地承包经营权，但对允许受让方即土地经营权人经营并抵押土地的后果吃不准、有顾虑，从充分发挥土地财产功能的大方向考虑，仍有多数受访者选择允许实际享有土地经营权的人对土地进行抵押担保。从调研数据看，农民希望多采取转包、出租、互换等不丧失承包经营权人身份的农地流转方式。(3)农村土地承包经营权确权登记颁证工作滞后。

因为农民尽管将承包地转让了，但其集体成员资格仍然留存，应享有重新分得承包地的权利。《物权法》133条规定：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。相较于农民集体，赋予集体经济组织以集体所有权主体的民事主体地位，有利于明晰权利主体的内涵和外延。其次，在民法典物权编起草和《土地管理法》修订过程中，为集体经营性建设用地入市的合法性设置法律制度基础。

推进三块地改革的法治建设，借改革良机夯实其制度运行的基础。在当今社会保障制度尚不健全的农村社会，增人不增地，减人不减地的土地政策使很多农民陷入无地、失地困境，由此导致的各类纠纷不在少数。

集体经济组织依据法律规定、结合社会实践对集体土地进行管理，如在承包期内对集体土地进行微调、合理收回承包地、调整宅基地的利用。《物权法》对何为成员权缺乏明确规定，对成员资格的得失变更标准亦未置明文。随着我国城市化建设步伐的加快，土地征收已势不可挡地将其触角伸至集体土地上。耕地、宅基地和四荒地在农村中本已稀缺，保留原有用途已捉襟见肘，可转化为集体建设用地的数量更微乎其微。

2011年《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》明确提出力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。整体而言，乡村各项用地都存在短缺现象。[10] (2)填补农地征收制度的漏洞。法治思考 一、问题的提出 2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了农地三权分置的新型农村土地权利结构之构想。

另有不少受访者认为在建设集体基础设施的前提下，集体经济组织还应维护农村社会安定，为集体成员提供充分的生活保障(包括社保补助和其他补贴)，通过兴办村办企业等方式充实集体经济组织资产，从而更好地保障集体成员权益。2.农村土地流转与三权分置的实践困境 (1)农村土地流转方式较少，土地的财产价值难以彰显。

问卷分为三大部分：一是农民对农地法律制度运行中存在问题的认识以及如何从政策法律层面促进农民收入增长的民调。可见，农民对承包地的基本生活保障作用仍有依赖，只是随着农地改革的深入，农民要求发挥土地财产功能的意识逐渐被唤起，入股、抵押等方式才成为农民流转土地的新需求。

在社会主义市场经济条件下，农业资源的配置应当由市场机制调节，因此，应当由农民自己决定是否转让农地使用权。三是对普通村三块地改革的愿望和现状的摸底调查。地方政府出于自身利益考量，在建设用地利用规划编制和数量计划制订中难以保持中立的法律地位，也无法完成社会公共利益代言者的角色任务。现行法律使土地承包经营权、宅基地使用权等多项权利不能在真正意义上进入市场自由流转，其内含的财产价值无法显化或者只能极小地显化。其三，探索集体对宅基地的法定租赁权制度。调研中，对于如何处理宅基地及其上房屋的流转较为合理？，江门市的半数受访者选择宅基地及其上房屋一并转让、租赁、抵押，37.50%的受访者选择宅基地可单独转让、租赁、抵押。

国家可以因公共利益需要而依法对农民集体所有的土地进行征收，这是我国《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律、法规所赋予的权力。这一方面表明3年来改革试点工作取得了一定成效，有必要将实践经验及时转化为制度规范，在民法典编纂的背景下，在其物权编以及《土地管理法》等修法活动中加以确认。

针对乡村调研中呈现的农民对农地改革的主要权利期待、土地承包经营权流转现状、三权分置的乡村认知与实践、宅基地使用权行使的改革需求、集体建设用地入市与征地制度运行等方面的难题，对农民关注的改善城乡差异的经济境况和确认、保障集体成员权进行法理分析，可以得出农村土地流转及三权分置的实践与相关立法、理论之间有一定距离，集体经营性建设用地入市的制度基础薄弱，农地征收制度残缺不全，宅基地闲置、浪费现象有增无减等结论。《物权法》第5章集体所有权一节并未提及成员资格取得、变更、丧失的认定条件。

关于土地经营权的流转形式，新修正的《农村土地承包法》并未明确其包含转让方式(36条)，流转一词的内涵十分模糊。总体来看，农民主观上支持宅基地适当流转，以实现其财产价值。

不过，有20.83%的受访者认为农民转让承包地后不应享有承包土地的权利，原因是其转让行为表明其不再需要承包地作为基本生活保障。尊重农民主体地位，充分保证农民的各项财产权利，通过农村土地制度改革让农民享受更多改革红利，促进农民收入稳步增长，是达至上述目标的最短路径。另外，征收补偿款分配不公平。事实上，集体土地所有权人没有自主处分集体土地并改变其用途的权利，唯一的途径是经国家之手加以变更。

承包地的保障功能要求土地承包经营权的取得具有身份性。这种封闭性的制度设计强化了农民职业的身份性，抑制了流转人和受让人的真实意愿，将那些非本集体经济组织成员的种田能手等受让人排除在外，不利于充分调配农村劳动力。

《民法通则》74条第3款则将集体所有权主体定位为集体经济组织，一些政策性文件如2010年中央一号文件、2011年《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》中也有这样的表述。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

保障集体建设用地利用规划编制程序中农民的参与权。当问及如何以政策法律方式拓宽农民增收渠道时，多数受访者选择允许承包地自由流转、抵押融资，扩大生产并壮大集体经济，使集体成员共享集体经济发展成果，实现共同富裕，一些受访者选择允许宅基地自由流转、抵押融资，增加财产性收入。

2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》，标志着我国农地制度改革正式进入试点阶段，拉开了农村土地权利从明令限权到有序赋权、土地资产从一度沉睡到稳步盘活、土地政策从限制到逐步放开的改革大幕。首先，应当赋予集体经济组织以集体所有权主体的民事主体地位。[8]参见陆剑：《农村土地承包法修改中农民朴素公平观及其制度回应》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2016年第5期。[3]参见陈小君：《土地改革之三权分置入法及其实现障碍的解除》，《学术月刊》2019年第1期。

农村集体经营性建设用地是农村集体建设用地的重要组成部分，包括农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业、商业所使用的农村集体建设用地。三权分置中农村土地权利构造是集体的土地所有权+农户的土地承包经营权+农业经营主体的土地经营权，这种新型权利划分方式将土地经营权从土地承包权中分离出来，为土地经营权抵押提供了基础条件。

(2)农地征收制度残缺不全。实际上，抵押、入股只是融资担保方式而非对权利进行终极处分，允许将土地承包经营权抵押、入股是该权利的财产属性的基本要求，也是权利人进行自主选择的应有之义。

对于村集体将宅基地整理或合法收回后是如何处理的？，41.67%的受访者选择分配给需要宅基地的农户，16.67%的选择出卖给需要宅基地的农户，这些受访者基本上都是需要宅基地的农户。(3)完善宅基地使用权及其管理制度。